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鼓励社会资本办医 哪里优惠政策最实用?
医改专题 活粒 2018.10.09 38

近年来,各地鼓励社会资本举办医疗机构的实施细则相继问世,改善社会资本办医环境。

社会办医疗机构的规模增长快速。原中国卫生和计划生育委员会统计公报显示,2010年以来,在社会资本办医的优惠政策推动下,公立医院数量在不断减少,民营医院快速增长,截至2016年6月底,民营医院的数量已经超过了公立医院,占全国医院总数的53.9%,且与去年同期相比增长迅猛,公立医院的规模逐步受到压缩。

然而,不可否认的是,社会资本办医仍然存在着准入门槛高、审批效率低、资金政策不完善、人才瓶颈突出、社会形象较差、监管机制不健全等问题。从各地践行的实际情况看,政府的鼓励、优惠、扶持措施和推动力度也千差万别。


各地政策异同

2010年《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》出台后,各地陆续发布相关的优惠政策,民营医院如雨后春笋般增长。

其中,拥有民营医院数量超过500所的地区有四川、江苏、安徽、河南、河北、山西、贵州、云南。其中四川省高达1084所。

增加非公立医疗机构,是鼓励社会资本办医系列政策出台的主旨之一,而准入政策直接决定着社会办医机构的规模、水平等。各地区出台的关于准入的政策基本与医改以来宽松的准入政策一致,不过各地区也会有相应的侧重点不同,给予方向性指引。

比如,贵州省积极支持社会资本举办规模化的医疗机构,引导民营医疗机构发展特色专科,与公立医疗机构形成错位经营,优势互补;福建省重点支持社会资本举办大型的或具有国内外先进水平的综合或专科医疗机构;北京市鼓励社会资本举办拥有高新技术和专科优势的医疗机构。

大多数地区均优先支持在医疗资源薄弱的边远地区办医,部分地区支持社会资本参与公立医院改制。比如,湖南省鼓励社会资本通过联合、兼并、托管、收购等多种方式参与本省公立医疗机构改制。

不过,仅有湖南、江苏、上海等地区对外资办医有所表述,上海规定允许境外医疗机构、企业和其他经济组织与本市医疗机构、企业和其他经济组织以合资或合作形式设立医疗机构,逐步取消对境外资本的股权限制。

在财税政策方面,全国各地基本给予非营利性医疗机构与公立医院同等的待遇。主要包括免征营业税,实行三年内自用房产、土地免征房产税和城镇土地使用税政策。

福建、江苏、重庆、湖南和北京等地区提到三年内免征其自用房产、土地的房产税和城镇土地使用税。非公立医疗机构用电、用水、用气等与公立医疗机构同价;河南省提出鼓励社会资本举办医疗机构以股权融资、项目融资等方式筹集开办费和发展资金;非公立医疗机构新建或改扩建基本建设项目可比照公立医院有关申报程序申请贷款同级财政贴息;鼓励和支持社会资本举办各类医院管理公司、医院咨询机构、中小医疗机构融资担保平台,提供专业化的服务。

专业技术人才是影响非公立医院发展的直接因素。多地政策支持人才流动,推行医师多点执业试点,并在职称评聘、科研立项等方面,享受与公立医院医生同等的待遇。

昆明甚至还支持将个体诊所医生纳入社区医生与居民契约服务范围,并定期对民营医疗机构进行培训。北京将社会办医疗机构纳入全市引进人才专项计划,从国内京外和海外引进的高端人才通过公开招聘平台确定的人选可直接办理人才引进调京手续,河南、湖北、福建等地区鼓励聘用退休医务人员,贵州省民营医疗机构专业人员申报考评专业技术资格参照事业单位人员对待,并在资格认定上给予政策放宽。

全国各地的政策均涉及对社会办医院的监督管理,严厉打击各类非法行医活动和虚假医疗广告,以保障医疗质量和医疗安全。规范非公立医疗机构在服务理念、服务质量、服务收费以及发布医疗广告的措施,严禁诱导医疗和过度医疗。对不当牟利、损害患者合法权益的,卫生部门要依法惩处并追究法律责任。福建省提出充分发挥会计师事务所对非公立医疗机构的审计监督作用,还把医疗质量和患者满意度纳入对非公立医疗机构日常监管范围。

这些政策的出台有利于增加医疗卫生资源、扩大服务供给、建立市场竞争机制、提高医疗服务效率和质量。

放宽准入门槛,精简流程

通过各地政策分析比较,发现全国各地都在不同程度上放宽准入门槛,均以“非禁即入”为原则,并降低社会办医疗机构硬件配置的要求,简化审批程序。

首先,是“非禁即入”的原则,只要单位或者个人的资本符合政府非禁止规定的条件,就应当准许其按照法定程序举办医疗机构。因此,“社会资本”的范畴可以非常广泛。对此,广州市《进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施办法》第二条有较为完整的概括:“社会资本”包括个体和民营企业资本、慈善机构及基金会资本、商业保险资金、港澳台资本、国外资本及各类股份制资本等。

各地还鼓励全科医生、名老中医等独立开办个人诊所或与他人联合开办合作制诊所,进一步拓展了主体范围。

同时,明确社会办医的机构设置审批实行属地化管理,除中外合作或独资的医疗机构外,将社会办医审批权限下放到市县一级。

也有整合审批环节,探索“一站式”的审批服务,如四川省要求进行集中审批,在法定审批时限基础上按照50%要求压缩审批时限,另外广州市还对审批时间进行了细化,规定医疗机构设置全程审批时间不超过30个工作日,医疗机构执业和经营许可审批不超过20个工作日,执业医师定点执业注册审批不超过10个工作日。

其次,将社会办医的医疗机构纳入各地区域卫生规划和医疗机构设置规划的统筹范围,为其发展预留空间,各地对非公立医疗机构的机构数和床位数占比均有一个明确的发展目标,大部分在15%-20%之间,甚至辽宁省要求到2020年全省社会办医疗机构服务量和床位占比达到30%以上,这极大地提高了非公立医疗机构的比重。

此外,严格控制公立医院的数量和规模,为社会资本办医留出发展空间。如北京市规定原则上政府不再新建综合性的医疗机构。

拓展“钱路”

民办医疗机构,作为医疗机构的一种,承担着一定的公益目的,这种公益性质使得其获得融资的渠道受到很大限制。

《担保法》和《物权法》都有相关规定:以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施,其财产均不得抵押。因此,民办医疗机构的抵押财产有限,抵押贷款受限。

加之,政府对民办医疗机构扶持不多,更严重制约了民办医疗机构获取资金的渠道。为此,各地出台民办医疗机构的财税、融资优惠政策助力。

一是创新投融资机制。鼓励社会办医疗机构通过股权融资、项目融资甚至上市融资或发行债券等多种方式,对接多层次资本、证券市场,利用多种融资工具进行融资。如金华市规定民营医疗机构可以其收费权、知识产权作质押申请融资;武汉市提出鼓励社会资本举办各类医院管理公司、咨询机构和中小医疗机构融资担保平台,提供专业化融资服务;钦州等地还支持非公立医疗机构利用国际金融组织贷款和外国政府贷款发展医疗卫生事业。

二是解开土地和规划的束缚。各地在土地政策方向上大体一致,基本上都是将新建、改扩建社会资本举办的医疗机构纳入当地城乡发展规划,优先安排用地指标,并明确非营利性医疗机构可以通过无偿划拨或协议出让的方式得到土地使用权。

三是通过实行财政奖补政策和建立投资奖励制度,加强财政资金扶持。通过比较发现,虽然各级政府纷纷设立了非公立医疗机构专项奖励补助资金,但是奖补资金多会优先用于支持非营利性医疗机构的发展;大部分地区,尤其是中国南方多地,明确提出非营利性非公立医疗机构在扣除办医成本、预留发展基金以及提取相关费用后,可从收支结余中提取一定比例的奖励金用于奖励举办者。

四是各地对于非公立医疗机构均有较大的税收优惠,对非公立医疗机构医疗服务收入免征营业税,还对相关所得税有条件地给予部分返还(30%-50%不等),如海口市规定对于从事传染病、精神疾病等公共卫生服务的营利性医疗机构自正式营业起三年内,缴纳所得税的地方所得(市、区级留成)部分由同级财政予以减半返还。在房产税、城镇土地使用税、自产自用制剂的增值税企业所得税等的征收上都有不同形式的优惠,均享受与公立医院相同的用水、用电、用气、用热价格政策,山东省、天津市滨海新区等地还将非公立医疗机构举办时的登记类、管理类证照费和工本费也纳入优惠范围。

能否纳入医保定点范围,是一家医院的关键点。除甘肃省外,其他各省市在对社会办医疗机构的医保政策上如出一辙,均明确规定,只要符合医保定点相关规定,均可申请成为基本医疗保险的定点医疗机构。

鼓励人才横向流动

当前,公立和民办医疗机构待遇差别明显。传统的人事管理藩篱仍然存在,公立医院的医师在享受体制内显性、隐性利益的同时,也受到事业单位人事制度的束缚,绝大部分仍然无法正常流动,而民办医疗机构无法获得必要的优秀人才。

各地已发现问题所在,相继出台政策从医院评审资格、人员职称评聘、参加学术活动、评先评优等,到重点学科(专科)建设、重点实验室建设、科研项目申请、科研成果申报等,民办、公立享有同等待遇。

考虑到非公立医疗机构在政策知情和信息、数据等公共资源共享方面的距离,也规定与公立医疗机构享受同等权益,如海口市将非公立医疗机构纳入区域卫生信息化“一卡通”平台建设,共享医疗服务信息资源。

引入高层次人才的竞争也燃到医疗领域。如海南省规定,社会资本举办的医疗机构引进的高层次留学回国人员首次申报专业技术资格评审,不受原有职称和任职年限的限制,同时鼓励采用借用、兼职、承担委托项目、合作研究等柔性流动方式引进高层次人才。

定向培养和专家派驻帮扶逐渐兴起。比如,泉州市协调教育部门委托福建医科大学和福建中医药大学采取适当灵活的录取方式,每年定向为非公立医疗机构委托培养医学本科生,以解决非公立医疗机构招聘难问题,并规定可选派公立医院具有管理专长的专业卫技人员或管理人员到非公立医院挂职业务副院长。

广州市每年提供不少于50个社会办医疗机构医务人员到市属大型综合医院进修的名额;福建、江苏等地规定公立医院可以派驻专家团队、医疗技术入股等多种帮扶模式到民营医疗机构开展对口支援工作。金华市还规定卫生技术人员选派到民营医疗机构帮扶,视同对口支援经历。

许多地区创新打破第一执业点的限制,如长沙规定二、三级医院主治医师及以上职称的专业医师无需办理其他相关手续,仅需市级卫生行政部门备案即可;四川省探索建立了医师区域注册制度;广东试点公立医院建立多点执业医师人才库。

实行良好的非公立医疗机构医务人员社保政策,例如中国社会办医首个试点城市——温州市提出,民营医疗机构卫技人员将按照公办医疗同类人员标准参加事业单位社会保险,享受同等住房公积金待遇,符合条件的中层以上人员还可以参加事业单位社会保险。

总体看,社会办医疗机构在数量上已初具规模,成为中国医疗服务体系中重要的组成部分。各地鼓励社会资本举办医疗机构的政策,整体上具备明确性、全面性、对策性、地域性、可操作性、创新性等特点,有利于营造社会资本办医生存发展的内外部环境,为社会办医疗机构提供了较好的生存土壤,扩大了医疗服务供给,以形成市场竞争机制,提高中国医疗服务效率和质量。

不过,中央和地方政府鼓励社会资本办医的政策力度大,目的清晰。但就目前来看,虽然民营医院数量增长迅速,公立医院仍然承担了绝大部分的医疗服务,民营医疗机构的诊疗服务人数一直没有很大的提高。

统计数据显示,2016年上半年,民营医疗机构的诊疗服务人数只有1.9亿人次,而公立医疗机构却达到了13.8亿人次,是民营医疗机构的7.3倍之多,这与民办医疗机构数量的极速膨胀形成了鲜明的对比。

因此,政策的改革能否真正提升民办医疗机构的社会地位和社会影响,还有待时间的检验。相信随着各项政策制度出台并逐渐落实和完善,为社会资本办医发展提供良好的环境和土壤,将为社会办医疗机构的发展带来机遇。